1927~1930浙江淳安县公款公产管理的变革文献综述

 2022-08-30 10:08

1927~1930浙江淳安县公款公产管理的变革

摘要：公款公产是清末政府推行自治以后出现的特殊产物，是地方自治非常重要的一部分，对研究清末以后的地方财政状况、地方财政与地方政权的关系具有重要的意义，许多学者也对此进行了研究，产生了许多研究成果。一部分学者主要是集中于对清末民初以来地方自治财政的研究，即地方财政与中央财政的划分，地方财政与地方政权的关系，如魏光奇、汤太兵、尹红群等，对地方财政中的公款公产部分提及较少；另一部分学者则集中于地方公款公产的研究，围绕某一个特定的地区进行分析，如吴滔、钟祥宇、李继业，但集中于国民政府期间的较少。这两方面的研究都对笔者探讨国民政府初期地方财政与公款公产的关系有较大的借鉴意义。

关键词：公款公产 地方自治 地方财政

一、文献综述

公款公产出现于清末民初，是政府推行地方自治后出现的产物，是县自治财政非常重要的来源。公款公产指的是既不为私人所有，也不为政府所有的公共财产。它是独立于国家财政体系之外的，主要是地方自行筹措的各种款项，用于国家财政不负责的各种地方开支事业（主要为地方公益事业），即地方自收自用，与国家财政不相干。

公款公产的形成是一个长期的过程。在中国的古代社会，其实就已经出现了具备公款公产特征的组织或机构。例如，以地方宗族为单位而建立的祠堂、宗庙，进行慈善救济或者资助的义庄、会馆以及一些同乡或者同行组织建立的会馆、行会、公会等等，这些都为历史遗存下来的公产。公款主要是指地方自发捐助的款项以及公产所产生的收益。在清末推行自治以前，公款公产主要是由地方自发捐赠或捐建而形成的，其管理者也主要由地方士绅担任。在清末以后，为了推行地方自治，允许地方自行筹措税捐等进行地方建设，逐渐形成了地方的自治财政，而历史遗留的公产以及为筹办地方事务而征收的杂捐杂税也就慢慢形成了公款公产，并被归入到县自治财政中。

清末民初，随着地方自治的推行，县自治财政也逐渐形成，围绕县自治财政的讨论也引发了一些学者的注意，形成了一些研究成果。如魏光奇的《清末州县财政探析（上）》，在此文中他指出在清代并没有中央与地方的严格的财政划分，州县的财政只是国家财政的一部分，而州县的财政仅有县官一人负责，其余差吏全由私人雇员，并不由政府任命，因此地方财政的运转其实一种家产制。而在清末推行自治财政以后，地方财政才得以萌芽并逐渐形成。同时，魏光奇的《官治与自治——20世纪上半期的中国县治》一书也从民国时期县政的建设方面对民国时期的县财政进行了探析，指出民国时期对县地方的管理实际上存在着“官治”与“自治”两个行政系统，在不同的时期，某一系统会占据主导，但是并没有完全替代另一系统。国民政府建立以后，在地方财政上的“官治”的主要表现则为地方“裁局改科”后，县财政机构的整合以及县统一财政的逐渐形成。同时还阐述自治与官治之间的交替与博弈，其实反映的是清末推行自治以后地方的绅权与官权之间的矛盾。自治系统下绅权的恶性膨胀，使得政府不断想将地方自治权力收归政府所有。汤太兵的《清末民初宁绍地区县自治财政的结构与运行》主要对清末民初推行县自治以后，县自治财政的收入与支出，自治经费的监督与管理，预决算制度的建立等方面进行了分析，说明清末民初时的县自治财政已有近代财政的特点。但其研究主要是自治经费中的县税和地方杂捐两项，对于公款公产并没有进行探讨。尹红群的《民国时期的地方政权与地方财政（1927-1945）——以浙江为例》中，从国民政府成立后对地方政权的建设入手，论述了国民政府时期地方政权的现代化变革与地方财政转型的内在关系，指出在国民政府内忧外患的历史情况下，地方政权的重组与扩张强化了从基层社会汲取财源的职能，因此促进了地方（县）财政的变革。这个变革在抗战前期起到了积极作用。然而在抗战后期，地方政权在财政方面的扩张都出现了养人不养事的局面，导致基层政权的失控。这些研究都对清末以来的地方财政进行了分析，包括地方财政的出现时间及其变革，地方财政与地方政权建设的关系等等，这些都弥补了对地方财政研究的不足。然而这些都是对地方财政较为宏观的论述，对于地方财政组成的重要部分——公款公产的研究，却很少有人涉及。

从另一方面来说，对县级自治财政公款公产的的研究中，更多的则集中在清末至北洋政府时期对地方公款公产管理的研究，而对国民政府成立后对县级公款公产管理的研究却很少。吴滔与钟祥宇的《清末民初县级财政的出现与公款公产的转变——以江苏省宝山县为例》探讨了在清末民初推行的自治运动中，宝山县的县财政与省级财政及国家财政之间是如何划分的，重点在于在推行自治的过程中宝山县是如何处理公款公产的，乡绅自我管理的事业在这个过程中生了哪些变化以及这些变化又给人们的生活带来了哪些影响。李继业的《民国初年地方公产管理制度改革——以1912-1926年的江苏苏州为中心》一文对民初时期苏州的公产管理制度进行了论述。主要论述了苏州在1920和1926年进行的两次公产改革，包括改革的原因、措施及其影响。并指出，民国初年江苏进行的两次公产改革的根源在于地方绅士与地方政府之间的不信任，导致最终管理模式出现分化。对于公产的管理权之争，实质是绅权所主张的推行自治与政府所坚持的推行官治之争。这些都对清末至民国初年公款公产的管理、变革、运行状况等做了一些阐述，对于本文的写作也具有较大的借鉴意义。

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