我国基层腐败的形成机理及其治理对策文献综述

 2022-11-18 03:11

文献综述

腐败问题一直是国内外学术界关注的热点问题，20世纪60年代的新制度主义经济学的引入又为反腐败研究增添了新的理论视角；国内社会转型期的各种压力使得腐败行为呈现高频率、大规模的发展态势，反腐败也成为我国政治体制改革的重要课题。何增科（2003）根据腐败行为主体的层级分布，可以把腐败分为高层腐败（省部级以上）、中层腐败（县处级以上）和基层腐败（县级以下）三大类[1]20。基层是指与群众互动最为频繁、关系最为密切的街头官僚。基层腐败不仅会损害干部形象，造成负面社会影响，侵害民众得到实际利益，最终会动摇党和政府的合法化根基，基层反腐败工作应成为反腐战役的重中之重。

20世纪90年代以来，随着市场经济的逐渐发展，国内学术界、党和政府、人民群众对反腐倡廉的重视使得廉政体系建设的研究从各领域各角度辐射展开，但关于基层腐败的研究从目前为止来看仍然关注度不够。张增田（2014）等学者绘制的2008-2011年间的热点主题知识图谱反映的具体领域腐败与反腐败问题主要集中于国有企业和高等教育两大领域[2]。薛海娜（2015）认为省部级和地厅级官员才是我国反腐工作中主要的关键人群[3]。汪波（2016）等著名学者也撰写了《我国省部级反腐实证探析》一文，研究十八大以来高层腐败的实际问题[4]。即使党中央指示“老虎”、“苍蝇”一同抓，但在腐败问题从基层向中高层扩散的过程中，学术界却有过度关注“大老虎”而忽视“蚁贪”的趋势。

  1. 基层腐败现状研究基层腐败的定义研究

随着十八大以后的反腐力度的不断增强，基层贪腐的查处案件也在不断飙升。在各类违法违纪行为中，伍晓艳（2016）总结乡镇基层腐败在经济类违纪违法行为、以权谋私现象、公款奢侈消费和腐化堕落行为四个方面比较严重[5]。袁方成学者（2015）研究得出近十年来，在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保医保、旧村改造资金管理使用等方面少数村干部损害群众利益的问题日益突出，贪腐手段多样、隐蔽性逐渐增强，贪腐主体外扩、网状贪腐成趋势[6]。中央纪委在今年11月份曝光的九起扶贫领域腐败典型案例中前八起都来自基层。以南京为例，南京市人民检察院2013年7月发布的《“村官”职务犯罪预防调查报告》显示，南京市检察机关字2009年至2012年四年间共查办农村基层组织工作人员职务犯罪案件44件50人，被查办的村官主要集中在城乡结合部，而七成多村官的腐败问题发生在征地拆迁领域[7]。

  1. 基层腐败的定义研究

美国政治学家亨廷顿（1988）曾提出政治体系内部腐化层级和腐化频次之间的关系：高层领导官员相对地可能完全不腐化，三十乡镇议员和地方公职人员却往往深陷腐化的泥沼[8]。国内著名学者何增科（2003）认为基层政权腐败“主要是指一些乡镇政权和村级组织为黑社会恶势力所把持成为他们欺压百姓敛财自肥的工具。” [1]26周庆智（2015）指出“小官是指从事基层行政运作的乡镇基层群众自治组织中的村干部。”小官贪腐是指乡镇基层干部包括村干部即政府行政部门的科级及其以下的官员职权贪腐行为[9]。除此之外，许多文章都将基层腐败只限定于农村，而非将乡镇政权和村级组织联合起来考察，这是目前基层腐败研究的局限性之一。

三、基层腐败的代表性理论研究

研究基层腐败涉及到的代表性理论有寻租理论、委托—代理理论、新制度主义、分权制衡学说等等。其中探讨腐败成因的理论之一是克鲁格提出经由布坎南发展的寻租理论。该理论认为，腐败是由于政府运用行政权力干预市场的经济活动，从而创造了少数特权者取得超额收入的机会。何增科（2003）总结在过去20多年中，我国的经济犯罪特别是腐败犯罪曾经出现过四次浪潮，以寻租为目的的经济犯罪包括贪污贿赂等腐败犯罪案件呈波浪式发展态势，腐败犯罪的高潮分别发生在1980年代初期、1980年代中后期、1990年代早期、1990年代后期等[1]28。

二是委托代理理论。它是指代议制民主中，民众、官员与政府形成的委托—代理关系，因为他们之间的利益不同，而公共权力又被政府垄断，政府与民众，官员相互之间各自拥有的信息不对称，以及作为委托者的人民对作为代理权力运作的政府监督不力等，使公权力的委托—代理关系就会失去效果，腐败问题接踵而来。唐志军（2012）等学者基于委托代理理论认为由于地方政府官员偏好的异化、信息的不对称和考核的困难、地方政府官员拥有巨大的自由裁量权和资源控制权、反腐支出的巨大性和反腐预算的有限性等因素的制约，使得很多地方政府官员最终走向了腐败[10]。

腐败治理理论有制度预防理论和分权制衡理论。清华大学廉政与治理中心的学者任建明（2009）提出的基于行为科学理论和新制度主义经济学的制度预防理论[11]。其基本理论观点是：一个人的腐败行为作为一种行为选择，他不仅仅是个人偶发因素的结果，而更主要的是特定制度安排的结果。因此从制度根源来防治腐败才是保证政府工作廉洁的长效机制，胡杨（2010）指出我国的防治腐败机制经过60年的实践从最初的运动式反腐到权力反腐再到如今的制度反腐，可以说已初步形成了体系反腐的理论框架[12]。

发展分权制衡理论的古典自由主义认为立法权、行政权和司法权的三元分立可以起到行政体系内部相互制约、相互监督、相互制衡的作用，从而有效解决因权力过分集中产生的腐败问题。在基层政府内部实行决策、执行、监督权力各自独立，但又相辅相成,逐步形成相互制约协调的权力运行制约和监督体系。基层民主的充分发展是有效遏制基层干部腐败的对策之一，例如施行民主公开的村委干部选任制及任期制、乡镇政务公开制度、完善对非公务员的基层干部监督制度，改变基层干部行政权利过分集中的局面等。

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