农村土地承包经营权流转纠纷研究文献综述

 2022-07-26 03:07

文献综述

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程,越来越多的农民外出打工,土地不再是农民维持生计的唯一来源,因此越来越多的农民愿意转让自己荒废的土地以获取收益。中央最高层在2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确提出,农户承包土地的经营权流转明显加快,发展适度规模经营已成为必然趋势;在2016年的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等文件中明确了“放活经营权”的政策性规定,由此可见,无论从现实需求还是国家政策层面来看,土地流转进程加快是大势所趋。但农村土地承包经营权流转在实现土地价值、优化资源配置的同时,也因为主客观因素的影响,导致纠纷频发。由于农村的社会保障体系不完善以及农民祖祖辈辈流传下来的“恋土情结”,农民对于土地有较强的依赖性,所以土地承包经营权流转纠纷与其他纠纷不同,处理不当,不仅侵害农民利益,也容易激化矛盾,影响社会稳定。且随着农村土地承包经营权的不断改革,流转实践已经超出法律制度框架的背景,很多流转纠纷无法单纯从法律角度给予判断,这也导致许多流转纠纷难裁判、难执行。因此如何更好地处理土地承包经营权流转纠纷,兼顾农民权利和经济效益是目前亟需解决的问题。

由于农村土地承包经营权是兼顾集体成员权和用益物权双重属性的特殊权利,因此其流转纠纷成因复杂,类型较多。法学领域关于农村土地承包经营权流转纠纷的学术讨论主要集中于关于: 第一,土地承包经营权流转的法律性质问题? 第二,农村土地承包经营权流转纠纷的主要原因和类型?第三,导致土地承包经营权流转纠纷频发的法律机制问题?第四,关于合理解决土地承包经营权流转纠纷的建议。

从法理上说,纠纷的产生很大一部分原因是没有明确权利内部的性质。因此学者首先从法理角度对农村土地承包经营权的流转方式的法律性质进行了探讨。有学者以《物权法》没有区分家庭土地承包经营权和其他方式土地承包经营权为由认定两者都是用益物权,也有学者从《农村土地承包法》第49条规定出发,以是否依法登记取得土地承包经营权或林权证等证书为标准,将其他方式承包经营权分为物权和债权。张红霄教授从历史学解释和社会学解释角度,依据流转方式的不同将土地承包经营权分为两类,家庭土地承包经营权其流转属于物权变更,承包农户有权自主采取转包、出租、互换、转让等方式流转土地承包经营权。而其他方式土地承包经营权流转的法律性质为债的移转,必须事先经本集体经济组织成员的村民会议2 /3 以上成员或者2 /3 以上村民代表的同意。[1]

在第二个问题上,农村土地承包经营权流转纠纷的类型和原因有很多,各地都有所不同,但归纳起来主要有以下几点:第一,未按程序发包或调整土地引起的纠纷,这类纠纷的主要原因是村委会或乡镇政府发包方以发展“产业化”和“规模化”经营,需要集中土地为理由,以各种方式迫使承包方流转土地,有时甚至采取强迫或者变相威胁的方式,干涉土地农户的自主经营权。还有部分纠纷表现为,各地农村集体经济组织从物质基础、组织结构到经营人才普遍缺乏[2],难以理解中央的最新政策,无法协调集体所有权和成员承包经营权的矛盾,因而产生纠纷。第二,因承包合同的履行引起的纠纷,根据介宗宝、史建民学者整理的9宗土地承包权流转纠纷的案例来看,这类纠纷产生的原因是签订合同的一方当事人要求增加流转费用,而另一方当事人要求继续履行合同进而引发纠纷,或者农民由于法律意识淡薄,在流转实践中对于相关法律规定的主动遵守程度仍然比较低。如大多数承包户与受让方之间订立的是口头协议或由于未明确约定承包方式或者期限,事后又无法协商一致,进而与耕种者引发纠纷[3]。第三,缺乏中介服务性机构而导致纠纷。当前土地流转大多依靠农民漫无目的的私下交易,缺乏土地由上到下的网络状中介服务机构,没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构,致使土地供求双方消息受阻,土地流转渠道不畅、程序不规范,进而导致纠纷。[4]第四,因市场、政策环境波动引发的履约纠纷,主要表现为原承包户因为政府征收土地的巨大收益而反悔原先订立的合同。

关于土地承包经营权流转法律制度的内容和存在的法律问题,《农村土地承包法》规定,土地承包经营权流转应当遵循以下原则:(一)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;(二)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;(三)受让方须有农业经营能力;(四)在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权;(五)采取转让方式流转的,应当经发包方同意。而在实践中,无具体程序保障集体成员的优先权。而针对“发包方同意”这一条,学界争议较大,但大多数学者认为该限制不利于土地流转利用。王利明学者认为土地承包经营权可以不经过发包人同意而转让[5]。刘俊教授认为“国家一旦将具有保障性质的土地权利交给农民后,就已经尽到了国家义务。至于农民自己怎样支配自己的保障性土地权利,除了以土地用途管制为中心内容的公共利益限制外,不应再增加额外的限制。”[6]温世扬等学者认为,“受让人限于其他从事农业生产的经营农户”这一限制符合“不将承包地用于非农建设”的立法宗旨且已经能够保障农民的基本生存权利。“发包方同意”只会为集体组织干预农户自由处置承包经营权或者政府不当干涉提供借口[7]。丁关良学者认为《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包” 第49 条只规定了其他方式承包的物权性质的土地承包经营权流转的形式,无实质内容,第50 条也只对农村土地承包经营权继承作了原则规定,造成其他方式承包的物权性质的土地承包经营权流转缺乏全面的法律规范,法律适用困难。且不同性质的土地承包经营权是否可以流转缺乏明确法律界定[8]。这将导致法官在裁判这类纠纷时无法可依或导致各地适用标准不一。

针对目前农村土地承包经营权流转纠纷的现状,学者们提出了法律制度内和制度外的建议。第一,明晰农村集体土地产权制度,以提高农民流转积极性[9]。但前提应是坚持农村集体土地所有权和土地承包经营权不变。第二,建立多元化的流转纠纷解决机制,充分发挥人民调解、行政调解、仲裁和诉讼的不同功能。第三,正确定位好政府部门在土地承包经营权流转中的地位和职责,在征地过程中不随意干涉农民的土地承包经营权以及在行政前置的土地纠纷中,充分发挥作用,化解纠纷[10]。第四,建立完善的土地流转中介服务机构,完善信息反馈交流机制,资产评估机构和法律咨询机构,建立土地价值评估机构[11]。

纵观我国农村土地产权制度变革的发展历程可以发现,立法者对农村土地承包经营权转让问题一直保持谨慎态度,虽然目前正在逐步放开和鼓励土地承包经营权的流转,但仍有许多限制。目前学者的研究是对现实需求的回应,并各自提出了关于土地承包经营权流转纠纷的思考,但还存在一些不足。首先从研究内容来看,对农村土地承包经营权的法理分析较少,尤其是三权分置政策背景下的集体所有权、承包权和经营权的关系的法律性质问题未有理论层面的研究。本人认为,明确权利本身的性质是利用权利的首要前提,也是完善农村土地产权的关键一步。其次,目前学者主要对《物权法》规定的六大流转方式的优点和缺点提出了各自的比较分析,未形成不同观点完整的的比较和创新性实践方式。最后,从研究方法来看,很少部分人能对土地承包经营权流转纠纷司法裁判的实际运行过程进行实证分析,缺乏以统计数据、典型事件与司法案例为切入点贴合实践情况的客观性论证,因而使得观点缺乏说明力。综合以上不足之处,本文将首先运用有关物权和债权的法理知识,并依据《农村土地承包法》、《物权法》、《民法总则》对农村土地承包权经营权(尤其是三权分置背景下)的法律性质进行辨析,明确其内部权利义务关系。其次将收集汇总典型案例,归纳现有制度下农村土地承包经营权流转纠纷的类型和成因,为如何合理解决农村土地承包经营权流转纠纷提出完善建议。

参考文献:

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