检察机关提起行政公益诉讼诉前程序研究
摘要：面对环境、食品安全、国土资源日益被侵犯的现状，立法机关及时地展开立法工作，建立了检察机关提起行政公益诉讼制度，其中诉前程序的建立是中国特色公益司法保护制度的最大亮点。域外相类似的公益司法保护制度在20世纪后期确立，如美国环境公益诉讼诉前通知程序，日本公益诉讼的监察程序以及德国行政公益诉讼诉前程序等，与这些域外诉前程序相比，我国的行政公益诉讼诉前程序还缺乏系统化的法律规范，诉前程序在实践应用中还存在一些缺陷。因此，细化诉前程序的规范，建立一套完整的规范体系已经势在必行。
关键词：诉前程序；行政公益诉讼；检察建议；检察机关
一、文献综述
（一）行政公益诉讼诉前程序的必要性
2017年7月至2019年9月，共立案行政公益诉讼案件183797件，办理诉前程序案件182802件，提起行政公益诉讼的仅995件。从最高检公布的数据分析，我国诉前程序已经成为行政公益诉讼主要的结案手段。在全部行政公益诉讼案件中，真正进入行政公益诉讼阶段的仅占0.54%，绝大多数行政机关在收到检察机关送达的检察建议后，会积极主动地解决检察建议提出的问题，因此我国行政公益诉讼案件在实践中往往以诉前程序结案，诉前程序一方面积极地避免了检察机关与行政机关对证公堂的冲突，另一方面将检察机关监督法律的职能彻底落实到实践中，有力地督促行政机关积极履行职责，避免了行政资源的浪费。此外，诉前程序对案件进行初步筛选，不仅节约司法资源，减轻了法院的压力，而且缓解了我国目前司法资源紧张的现状。
（二）国内研究综述
在《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》一文中，池晓燕和最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列通过对试点实际数据分析，得出诉前程序在行政公益诉讼作用巨大的结论，并认为应当大力推进诉前程序的建立与完善，使其成为最有效的结案方式，不仅节约司法资源，还可以体现司法权对行政权的尊重和自身的谦抑，同时他们也指出现在实践中，对行政机关不作为、履职情况难以形成统一的认定标准，但是这并不能阻止诉前程序对公益保护所起到的作用。
任晟缘在《检察机关提起公益诉讼制度诉前程序研究》一文中分析了诉前程序应遵循的基本原则，其中包括公益目的原则、有限干预原则以及诉讼效率原则。中国法学会行政法学研究会会长应松年教授在《行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题》一文中提到，检察机关提起行政公益诉讼是对抗行政违法的最后手段，诉讼耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。如果行政机关在提起公诉之前能及时纠正违法行为，行政公诉的目的已经实现。对此，应松年教授认为建立诉前程序不仅节约司法资源，体现对行政自治的尊重，而且采取非诉讼方式解决社会矛盾，有利于缓解检察机关与行政机关之间对抗的紧张关系，利于促进社会和谐发展。
